STADIO; ANALISI SUL PRESUNTO ABUSO D'UFFICIO

Su esposto presentato dall'architetto Francesco Sanvitto, assistito dall'avvocato Edoardo Mobrici, il Giudice per le Indagini preliminari ha respinto la richiesta di archiviazione proposta dalla Procura nei confronti del sindaco, Virginia Raggi, per il reato d'abuso d'ufficio. 

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L’ABUSO D’UFFICIO

Il primo passaggio è capo d’imputazione nei confronti del sindaco, Virginia Raggi: l’abuso d’ufficio.

Questo è disciplinato dall’articolo 323 del codice penale.

1. Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto è punito con la reclusione da uno a quattro anni.

2. La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità.

Gli elementi di base del reato sono:
A. essere un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio

B. compiere il reato nell’esercizio delle funzioni

C. compiere il reato violando una legge o un regolamento procurando intenzionalmente un ingiusto vantaggio patrimoniale per sé oppure arrecando un danno ingiusto

Due riforme - legge 86/90 e legge 234/97 - hanno apportato sensibili modifiche alla norma rendendola più concreta: in sintesi, il reato si compie quando le condotte messe in atto dal pubblico ufficiale nell’esercizio del proprio dovere procurano intenzionalmente un danno ingiusto o un ingiusto vantaggio. Insomma, non basta un atto contrario in qualche modo ai doveri d’ufficio a prefigurare il reato ma occorre che questo abbia effetti economici/patrimoniali. 

Tralasciando l’immensa produzione giurisprudenziale in merito al vantaggio/danno economico, un elemento - richiamato anche dallo stesso Gip nella sua ordinanza - è il concetto dell’intenzionalità, vale a dire quel richiamo, espresso nell’articolo 323, in cui si fa menzione del “procurare intenzionalmente” da parte del pubblico ufficiale l’ingiusto vantaggio/danno. Quello che, in termini giuridici, viene chiamato “elemento soggettivo” del reato.

Scrive il Gip: “udite le conclusioni formulate dalle parti all’udienza del 26.2.19; rilevato che il Pubblico Ministero, nella sua richiesta di archiviazione, ha fatto riferimento all’insussistenza dell’elemento soggettivo, con particolare riguardo alla necessaria intenzionalità del dolo che è previsto in tema di abuso d’ufficio;”

ovvero: la Procura chiede l’archiviazione perché a suo giudizio manca del tutto l’elemento soggettivo: la Raggi non ha intenzionalmente procurato a Parnasi un ingiusto vantaggio economico (traslando il caso dall’astratto al concreto).

La norma (legge 234/97) prevede che il pubblico ufficiale  debba commettere intenzionalmente il reato: in questo modo divengono penalmente perseguibili solo quelle condotte con un grado certo di partecipazione da parte del pubblico ufficiale che, quindi, deve agire in modo specifico per procurare l’ingiusto vantaggio/svantaggio. 

Nel caso specifico: la Raggi avrebbe dovuto lei personalmente assumere con intenzionalità la decisione di non procedere a un primo voto di adozione in Aula del verbale della Conferenza di Servizi al fine specifico di procurare un ingiusto vantaggio economico a Parnasi. 

Infatti, il Gip aggiunge al successivo capoverso: "occorre approfondire da un lato la sussistenza e le eventuali ragioni di una evidente violazione di legge che, laddove ravvisata, supererebbero le argomentazioni del magistrato inquirente in tema di dolo intenzionale”. Ovvero: qualcuno deve “ravvisare” se esiste (sussistenza) e perché (le eventuali ragioni) di una evidente violazione di legge. Ora, da un punto di vista meramente logico, se è evidente la violazione di legge la questione è chi dovrebbe ravvisarla? 

Va evidenziato come la questione Tor di Valle si basi sull'applicazione del combinato disposto quanto meno delle seguenti leggi: 147/2013, 96/2017, 1150/1942 e, in più, dello Statuto di Roma Capitale, del Regolamento di Roma Capitale, Regolamento sul Decentramento amministrativo e Regolamento dei Municipi (il IX lo ha adottato).

IL COMUNE: ITER ANCORA IN CORSO

Il combinato disposto di queste norme, secondo gli uffici comunali, comporta banalmente che l'iter sia ancora in fase di svolgimento e non ancora giunto ai pareri dei Municipi che precedono il voto in Aula Giulio Cesare. 

Perché il procedimento di variante, secondo gli uffici tecnici comunali, non è ancora giunto nella fase di discussione? Era necessario un primo passaggio in Aula, come l’esposto Sanvitto vorrebbe?

Scrive il Direttore del Dipartimento Urbanistica a proposito del medesimo punto sollevato da Sanvitto e ripreso dai consiglieri Grancio e Fassina nella loro proposta di delibera consiliare:

"Relativamente a quanto osservato circa la procedura di approvazione della Variante urbanistica è doveroso fornire chiarimenti sull’iter procedurale tenuto conto della inesatta interpretazione degli atti e della normativa di riferimento. L’articolo 62 comma 2bis del D. Lgs 50/2017 stabilisce che “il verbale conclusivo della Conferenza di servizi decisoria costituisce, ove necessario, adozione di variante ed è trasmesso al sindaco che lo sottopone all’approvazione del consiglio comunale nella prima seduta utile". 

Segue il riepilogo degli atti: Determinazione della Regione di chiusura della Conferenza, nota di trasmissione del verbale al Comune e via dicendo.

"Per effetto del combinato disposto dell’articolo 62 comma 2bis D Lgs 50/2017 convertito con modificazioni dalla legge 96/2017 e dalla legge 1150/1942, l’Amministrazione ha proceduto alla pubblicazione dell’avviso di adozione della variante urbanistica al PRG. Nello specifico - prosegue il Direttore del Dipartimento Urbanistica - si evidenzia che la norma stabilisce nell’ipotesi di impianti sportivi privati che il verbale conclusivo della Conferenza di Servizi decisoria costituisca, ove necessario, adozione di variante allo strumento urbanistico comunale in deroga, dunque, alla norma ordinaria che attribuisce al Consiglio comunale tale competenza e prosegue poi prescrivendo la trasmissione di tale verbale al Sindaco “che lo sottopone all’approvazione del Consiglio comunale nella prima seduta utile. A tal proposito è importante chiarire che la norma fa riferimento alla “prima seduta utile” del Consiglio comunale e non alla prima effettiva in termini temporali del Consiglio comunale. Il legislatore, infatti, a garanzia del rispetto della fase pubblicistica e nel rispetto dei principi costituzionali di buon andamento dell’azione amministrativa e in particolare di tutti i principi che ne derivano, compreso il principio della partecipazione e della trasparenza dell’azione amministrativa, ha voluto contingentare i tempi della fase immediatamente successiva la pubblicazione (30 giorni) e di trasmissione delle osservazioni/opposizioni (ulteriori 30 giorni) a tutela dello spirito fondante della legge speciale 147/2013".

C’è anche un secondo passaggio, connesso con il primo, e che attiene all’adeguamento delle carte progettuali, il presunto “favore economico” incassato da Parnasi con l’abuso d’ufficio che viene contestato al Sindaco.

Scrive il Dipartimento Urbanistica: "In merito a quanto osservato circa il mancato adeguamento del progetto alle prescrizioni/osservazioni formulate nella Conferenza di Servizi e alla mancata verifica di tali adeguamenti da parte dell’Assemblea Capitolina, si rappresenta quanto segue. L’acquisizione da parte dell’Amministrazione degli elaborati progettuali adeguati dal proponente alle osservazioni e prescrizioni formalizzate durante le sedute della Conferenza di Servizi e nei relativi Pareri Unici da parte di tutti gli enti partecipanti e la conseguente verifica dei suddetti adeguamenti avverrà, su formale richiesta dell’Amministrazione, ad esito delle controdeduzioni alle pervenute osservazioni relative alla variante urbanistica e agli avvisi inerenti l’avvio del procedimento espropriativo. Si chiarisce infatti che nell’ipotesi di accoglimento di eventuali osservazioni/opposizioni relative alla variante o connessi agli espropri, alcuni degli elaborati potrebbero subire ulteriori integrazioni prescrittive. Pertanto la separazione due diversi adeguamenti progettuali, l’uno scaturente dal recepimento delle prescrizioni della conferenza di servizi l’altro dall'accoglimento delle osservazioni di variante urbanistica o connesse agli espropri, comporterebbe inevitabilmente un aggravio della procedura operativa del progetto in oggetto, in spregio allo spirito di semplificazione della legge speciale 147/2013”.

HA RAGIONE IL COMUNE?

Qui si entra nel punto: non esiste giurisprudenza in materia. Quindi, qualunque interpretazione delle norme, purché non sia palesemente fantasiosa, potrebbe essere corretta. Quanto meno: è corretta fino a che non interverrà una pronuncia della magistratura amministrativa ad essere faro guida. Ma il Tar e, poi, il Consiglio di Stato non intervengono in via preventiva ma solo dietro presentazione di ricorsi. Che, com’è noto, hanno un costo parametrato al valore della controversia. Se questo valore supera il milione di euro, il contributo di base è di 6mila euro. Al contrario, gli esposti in Procura sono gratuiti…

Detto questo, quindi, per districarsi nella giungla di norme e regolamenti, più che altro occorrerebbero sentenze giurisprudenziali amministrative. Ecco, infatti, che il Gip, saggiamente, inserisce nella sua ordinanza il “laddove ravvisata”. 

Tuttavia, lo stesso Giudice per le Indagini preliminari chiede alla Procura di proseguire nelle indagini per accertare quella che il Gip ritiene essere una evidente violazione di legge in grado, se, appunto, accertata, di “superare le argomentazioni” del Pm. In sintesi: sarebbe così grave la violazione delle norme che anche l’assenza dell’intenzionalità dell’atto da parte del Sindaco potrebbe essere superata. Una interpretazione giuridica, diciamo, innovativa…

Proprio il combinato disposto delle norme sopra citate, secondo il Comune, chiarisce in maniere inequivocabile due fatti: 

1. il procedimento non è affatto concluso e, quindi, non vi è stato alcun vantaggio economico già concesso a Parnasi, visto che nei Municipi e, poi, in Aula, la variante urbanistica ancora deve andarci

2. Se il procedimento è ancora in corso, non vi può essere stata neanche l’”evidente violazione di legge” ipotizzata dal Gip

Vi è un terzo passaggio, incidentale: il vantaggio patrimoniale nei confronti di Parnasi, ancorché provocato con o senza intenzione da parte della Raggi, all’interno di un progetto del valore di minimo 800milioni di euro, in cosa si sostanzia? 

Nell'ipotesi - da qualcuno avanzata - che Parnasi abbia potuto "risparmiare" del tempo passando una sola volta in Consiglio Comunale? 

Sarebbe un favore ben strano data la quantità di mesi persi e il rischio, qualora si fosse adottato in Consiglio il verbale come variante senza pubblicazione e osservazioni, di consegnare a Parnasi un diritto a costruire sancito dal Consiglio comunale cosa che, invece, non è ancora avvenuta proprio grazie al passaggio della pubblicazione degli atti.

Oppure, questo presunto vantaggio patrimoniale si sostanzierebbe nel rifare, qualora necessario, una volta sola invece che due un certo numero di tavole dal costo, proporzionalmente, irrisorio di fronte a un progetto da 800milioni di euro? 

La Conferenza di Servizi, infatti, ha già espresso il suo parere con il verbale e i proponenti dovranno comunque adeguare la progettazione delle opere di pubblico interesse entro le gare d’appalto e di quelle private entro la progettazione esecutiva. 

Manca, a questo computo, ciò che potrebbe o non potrebbe uscire fuori dalle osservazioni presentate da cittadini e comitati alla variante urbanistica che ancora deve giungere in Aula per il voto. E, pertanto, non sappiamo ancora neanche se e quante di queste osservazioni saranno accolte. Sappiamo quante sono: 60, alcune delle quali multiple, ma che, anche venissero accolte tutte, porterebbero a ridisegnare un centinaio di tavole, duecento, su oltre 5mila… 

Il Gip poi prosegue argomentando circa la necessità di “fare luce sul tema della mancata convocazione ed acquisizione del parere sulla commissione urbanistica nell’iter per l’approvazione della delibera, anche attraverso l’audizione del Presidente della Commissione Urbanistica e del Consigliere comunale indicati dall’opponente”.

Ora, tralasciando l’evidente errore materiale che attribuisce a Paolo Barros la qualifica di consigliere comunale quando si tratta, in realtà, di Consigliere del IX Municipio, occorre partire da due questioni. 

La prima, di merito. 

Se l’iter della variante. come sostengono gli uffici tecnici del Comune, non è ancora giunto ai passaggi antecedenti il voto d’Aula - passaggi che includono i Municipi - è ovvio che il IX Municipio non sia stato interpellato sulla variante stessa, né come Commissioni né come Aula. 

La seconda questione è di metodo: il Municipio è chiamato ad esprimere pareri obbligatori ma non vincolanti. Si tratta dell’articolo 6 del Regolamento del Decentramento amministrativo che impone l’espressione obbligatoria di pareri ai Municipi per una serie di materia: Statuto, bilancio, urbanistica e via dicendo. 

Tuttavia, lo stesso articolo 6, al comma 6 dispone che “decorsi i termini (30 giorni) senza che il parere sia stato comunicato, gli organi comunali adottano il provvedimento indipendentemente dall’acquisizione del parere stesso” e, al comma 7, si afferma che il “Consiglio comunale può deliberare in modo difforme con idonea motivazione”. Ovvero, i pareri non solo non sono vincolanti ma esiste solo l’obbligo da parte degli organi centrali di sottoporre i provvedimenti ai pareri dei Municipi ma non pone in capo ai Municipi stessi l’obbligo di esprimersi. 

Premesso, quindi, questo, appare evidente come non solo l’iter stesso semplicemente non sia giunto ancora alla espressione dei pareri dei Municipi, ma che questi pareri hanno comunque un valore pressoché limitato e formale, potendo non essere espressi o anche essere ignorati dagli organi centrali.

Tutto ciò, quindi, fa apparire quanto meno superflua l’audizione presso la Procura di due Consiglieri municipali. E questo senza entrare nel merito che si tratta di due esponenti politici contrari al progetto dal che - per quanto la richiesta di loro audizione, sia stata presentata dall'opponente la proposta di archiviazione decisa dal Pm - è facile attendersi posizioni contrarie al progetto. Purtroppo - come dimostra la vicenda del voto non valido espresso sulla proposta Grancio/Fassina proprio dal IX Municipio - forse non si tratta esattamente di due esperti di diritto amministrativo, procedure e regolamenti!

CONCLUSIONE

La posizione del Comune, dunque, appare decisamente chiara: l’iter non è ancora giunto nella fase di esame dei Municipi e del Consiglio comunale dovendo prima passare per la pubblicazione degli atti della variante, cosa avvenuta, e il recepimento delle osservazioni cui far seguire le controdeduzioni degli uffici. 

Se questa interpretazione delle norme da parte degli uffici comunali fosse erronea, sarebbe spettanza della magistratura amministrativa stabilirlo. Resterebbe a quel punto aperta la questione se l’eventuale vantaggio economico sia stato intenzionalmente perseguito dal Sindaco, pubblico ufficiale, configurando così il reato di abuso d’ufficio. Oppure no. 

IL CLUB DEGLI ANTISTADIO

C’erano tutti, seduti allo stesso tavolo, per ripetersi l’un con l’altro quanto è sbagliato, brutto e cattivo il progetto della Roma di costruire lo Stadio a Tor di Valle. C’era Paolo Berdini, l’ex assessore all’Urbanistica della Raggi, c’era il Comitato Salviamo Tor di Valle dal Cemento; c’era il Tavolo della Libera Urbanistica di Sanvitto, l’ex attivista 5Stelle scomunicato da Beppe Grillo; e c’era Italia Nostra; Federsupporter e Cristina Grancio, la ex pasionaria del no allo Stadio cacciata dal Gruppo 5Stelle proprio per la sua posizione su Tor di Valle; e, da ultimo, a dare un po’ di lustro politico-intellettuale alla congrega, c’era anche Stefano Fassina, consigliere comunale e deputato. 

Tutti uniti per ribadirsi fra loro trenta il no a Tor di Valle, basato su asserzioni a dir poco fantasiose. Occasione, la presentazione di una proposta di delibera da votare in Consiglio comunale per annullare in autotutela le due delibere, Raggi 2017 e Marino 2014, che riconoscono il pubblico interesse alla costruzione della futura casa giallorossa. Una proposta, firmata da Fassina e Grancio, che però non tiene conto dei limiti temporali per l’annullamento in autotutela (18 mesi e la delibera Raggi, la più recente, ne ha già quasi 21) e che deve ancora passare il vaglio di ammissibilità degli uffici comunali prima di poter esser discussa in Aula.

Aula in cui, domani, andrà in scena il Consiglio comunale straordinario dedicato proprio allo Stadio: occasione imperdibile per chiunque abbia voglia e necessità di fare un po’ di propaganda. Assisteremo alla passerella dei corifei de “lostadiosifa” e a quella degli alfieri di “tordivallemai”. Al netto delle inutili e artefatte chiacchiere dei politici, l’appuntamento di domani sarà fondamentale per vedere la capacità della Raggi di tenere compatta la sua maggioranza in vista del voto su variante e convenzione urbanistica. 

STADIO, DUBBIOSI RICORSI IN PROCURA

Di fascicolo in fascicolo: lo Stadio della Roma di Tor di Valle deve fare davvero molta paura se non passa giorno senza la notizia che vi sia qualcuno che si reca in Procura e presenta esposti. 

La cui fondatezza, per altro, è decisamente dubbiosa. 

L’ultimo è quello annunciato e poi presentato dal Tavolo della Libera Urbanistica, quello famoso guidato dall’architetto Francesco Sanvitto, già attivista 5Stelle della prima ora, cacciato dal capo supremo in persona, quel Beppe Grillo che sconfessò l’operato proprio di Sanvitto e dei suoi disconoscendone il valore.

Che Sanvitto fosse contrario allo Stadio è cosa nota. E, sin da quando è iniziata la vicenda, le posizioni di Sanvitto non sono cambiate: calcolo sui parametri di costruzione (la Superficie Utile Lorda), mancato voto preliminare in Consiglio comunale sulla variante urbanistica, il rischio idrogeologico.

Andiamo per ordine: il divieto di costruire nell’area di Tor di Valle per il rischio idrogeologico viene superato proprio dalle opere previste dal progetto per eliminare il problema dei rigurgiti del Fosso del Vallerano. Opere che vanno realizzate prima di costruire qualsiasi cosa e che, una volta completate, daranno origine a un declassamento del rischio dell’area. Obiezione stantia e più volte affrontata. 

Il mancato voto preliminare di adozione dei testi della variante urbanistica - per il quale sarebbe addirittura ipotizzato il reato di abuso d’ufficio - è palesemente una competenza amministrativa e certo non della Procura. Sarebbe, semmai, dal Tar dato che investe l’interpretazione di una norma di diritto amministrativo. Difficile che la Procura, su questo proceda. 

La questione del calcolo dei parametri su cui si basa la concessione delle cubature è già stata affrontata e archiviata proprio dalla Procura. Nel 2014 furono i 5Stelle a presentare un ricorso in tal senso a Piazzale Clodio. Finito nel dimenticatoio.

Tra l’altro, il calcolo dei volumi è stato fatto sotto la Giunta Marino ed è stato fatto ricontrollare riga per riga dall’ex assessore all’Urbanistica della Raggi, quel Paolo Berdini grande “amico” dello Stadio. Senza che venisse, per altro, ravvisato alcun errore nel calcolo. Né il successore di Berdini, Luca Montuori - altro urbanista - ha trovato pecche nei calcoli già effettuati. E la due diligence del Campidoglio - quella voluta dalla Raggi all’indomani dell’arresto di Parnasi - al momento non pare aver ravvisato errori di calcolo. Errori che, anche qualora vi fossero, per giunta, sarebbero ancora una volta un problema di diritto amministrativo e certo non di diritto penale. Andrebbe prima dimostrato che vi sono stati delle interpretazioni “allegre” delle norme amministrative, poi, che questa allegria nel valutare le leggi abbia prodotto un vantaggio per qualcuno e che questo vantaggio sia stato ottenuto illecitamente con la corruzione. 

Insomma, tutte questioni che investono il Tar più che la Procura (che però fa più audience) e che sono state affrontate più volte in quasi 4 anni di lavori preparatori, lavori collegiali che hanno visto riuniti intorno al tavolo della Conferenza di servizi preliminare e poi delle due decisorie, decine di tecnici fra architetti, ingegneri, avvocati, geologi.

STADIO, VARIANTE URBANISTICA AL RUSH FINALE

Il termine è scaduto: alla mezzanotte di lunedì 11 giugno, sono spirati i trenta giorni di tempo per associazioni, cittadini e comitati, per la presentazione delle osservazioni alla variante al Piano regolatore generata dal progetto dello Stadio della Roma. 

Dovrebbero essere una quarantina le osservazioni già pervenute: ventuno quelle redatte dal Comitato “Salviamo Tor di Valle dal Cemento” insieme al Tavolo della Libera Urbanistica, quello guidato dall’architetto Francesco Sanvitto, ex attivista 5Stelle “scomunicato” da Beppe Grillo in persona a fine febbraio 2017. A queste se ne deve sommare un’altra decina presentate da Italia Nostra insieme al Tavolo e un’altra redatta dal Codacons sempre insieme al Tavolo. Otto, poi, sono quelle spedite dall’associazione Carte in Regola. In realtà, occorrerà attendere ancora qualche giorno per poter avere il computo esatto delle osservazioni pervenute: potrebbe esserci anche chi, invece della posta elettronica certificata, le spedisce con la cara vecchia raccomandata. Quindi, fra tempo di spedizione, protocollo e consegna sul tavolo giusto ci potrebbero volere ancora 3 o 4 giorni per il conto finale. 

A questo punto l’iter prevede che gli uffici del Dipartimento Urbanistica del Campidoglio abbiano 30 giorni di tempo per predisporre, per ciascuna di queste osservazioni, un parere (controdeduzione, in termine tecnico). Terminato questo passaggio di elaborazione della risposta del Campidoglio, il dossier variante urbanistica sarà completo e pronto per essere portato in discussione in Consiglio comunale. Verrà consegnato agli uffici del presidente del Consiglio comunale, Marcello De Vito, il quale dovrà portarlo in Conferenza dei capigruppo per farlo inserire nel calendario dei lavori d’aula. La data dipenderà, ovviamente, da quanti giorni, dei 30 a disposizione per legge, gli uffici comunale utilizzeranno per completare il lavoro sulle controdeduzioni. 

In questi ultimi mesi, poi, da quanto trapela, gli uffici comunali hanno lavorato con i tecnici dei proponenti per predisporre il testo della Convenzione urbanistica (il contratto che regolerà i rapporti fra la Roma e il Campidoglio e che conterrà, fra le altre cose, anche il cronoprogramma di tutti gli interventi: opere pubbliche e private. La Convenzione, però, dovrà essere ratificata da un voto in Consiglio comunale. Quindi, l’obiettivo del Comune è di portare nello stesso momento al voto sia la Variante urbanistica che la Convenzione. 

Votati i due testi, la Variante tornerà in Regione per l’adozione definitiva (determina degli Uffici poi delibera di Giunta regionale). A quel punto, Variante e Convenzione entreranno in vigori e la Roma potrà iniziare le opere di precantierizzazione (bonifiche, archeologia) mentre predispone le gare d’appalto europee per le opere pubbliche. Il tutto al netto dei già annunciati ricorsi al Tar.